2008年11月，某企業年產3萬噸的金礦開采項目環評手續獲得原省環保局審批，之后開始陸續建設。2021年12月30日，所在地生態環境局檢查發現，項目2018年11月建成，至 2021年6月期間多次進行階段性生產開采作業（有環保設施、硐口設施、電費票據、調礦收費單據，現場檢查勘驗筆錄、調查詢問筆錄等為證據），產品為金礦原石。但“堅稱”未組織環境保護設施驗收、屬于調試階段而未正式投入生產。
經過反復討論，勉強一致通過：以違反《建設項目環境保護管理條例》（下簡稱《條例》）第十五條和第十九條第一款為由，依據第二十三條第一款實施處罰：責令立即停止生產、及時組織驗收；按照該省有關裁量基準，擬定處罰49.3333萬元。
就實踐看，生態環境保護監管主要圍繞三點進行，即以環評文件獲得審批為核心的事前預防、以環保設施同時建設為核心的事中監管、以排污許可達標排放為核心的事后監管。《建設項目環境保護事中事后監督管理辦法(試行)》（下簡稱《監管辦法》）有全面深刻規定，確定了違法行為及其處罰，因而，本案也從此尋找思路。
以環評文件獲得審批為核心的事前預防
從《監管辦法》第一條的主要目的：“做好建設項目環境保護事前審批與事中事后監督管理的有效銜接，規范建設項目環境保護事中事后監督管理”，到第二條的規定，“建設項目環境保護事中監督管理，是指環境保護部門對本行政區域內的建設項目自辦理環境影響評價手續后到正式投入生產或使用期間，落實經批準的環境影響評價文件及批復要求的監督管理”，以及第五條的規定“建設單位在建設項目開工前和發生重大變動前，必須依法取得環境影響評價審批文件”，可見看出，辦理環境影響評價手續屬于事前管理問題。
對于違反情形，第十三條概括性規范規定，建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件、環境影響評價文件未經批準，或者建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者環境保護措施發生重大變化，未重新報批建設項目環境影響評價文件，擅自開工建設的，由環境保護部門依法責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀；拒不執行的，依法移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處行政拘留。
本案企業按照《環境影響評價法》第二十二條的規定，環境影響評價文件獲得生態環境主管部門審批，也不存在違反第二十四條的重新報批和審核情形：建設項目既未發生重大變動，持續建設時間雖長達十年，但一直在建設中，也未出現超過五年方才開工問題。
以環保設施同時建設為核心的事中監管
從上述第二條規定的事中監管定義看出，其時限為：獲得環境影響評價手續到正式投入生產或使用期間；其任務是：落實經批準的環境影響評價文件及批復要求的監督管理。本案企業“堅稱”未組織環境保護設施驗收、屬于調試期間而未正式投入生產，一直處在建設過程中，正好處在事中監管的時段，處理要以事中監管為方向尋找突破口破局。
《監管辦法》第三條規定了事中監管任務的主要依據，即：“經批準的環境影響評價文件及批復文件、環境保護有關法律法規的要求和技術標準規范”；第六條規定了任務的具體內容，即：（1）經批準的環境影響評價文件及批復中提出的環境保護措施落實情況和公開情況；（2）施工期環境監理和環境監測開展情況；（3）工環境保護驗收和排污許可證的實施情況；（4）環境保護法律法規的遵守情況和環境保護部門做出的行政處罰決定落實情況。因而，本案的調查就要細致圍繞展開。
對此，多部法律從多個方面做了規定：
一是責任主體明確。《監管辦法》第五條規定，建設單位是落實建設項目環境保護責任的主體；《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》（下簡稱《驗收辦法》）第四條則規定，建設單位是建設項目竣工環境保護驗收的責任主體。
本案企業是污染防治設施建設、驗收和運行的主體，就要擔負起主體應負的責任。
二是建設過程合法。建設項目建設過程中，《環境影響評價法》第二十六條規定，建設單位應當同時實施環境影響報告書、環境影響報告表以及環境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環境保護對策措施。《條例》從三同時建設和初步設計及其落實兩個方面予以規制：第十五條規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用；第十六條規定，建設項目的初步設計，應當按照環境保護設計規范的要求，編制環境保護篇章，落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境保護設施投資概算；建設單位應當將環境保護設施建設納入施工合同，保證環境保護設施建設進度和資金，并在項目建設過程中同時組織實施環境影響報告書、環境影響報告表及其審批部門審批決定中提出的環境保護對策措施。尤其是《監管辦法》第五條進一步明確為：“建設項目實施過程中應嚴格落實經批準的環境影響評價文件及其批復文件提出的各項環境保護要求，確保環境保護設施正常運行”。
《監管辦法》第十五條規定了處罰，建設單位在項目建設過程中，未落實經批準的環境影響評價文件及批復文件要求，造成生態破壞的，依照有關法律法規追究責任。
本案企業是否按照環評價文件及其審批意見實施環境保護對策措施，是否按照初步設計、施工合同及其落實組織實施，是否造成了生態破壞，調查都未明確。
三是落實驗收制度。編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，《條例》第十七條第一款和《驗收辦法》第四條都規定：“建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告”。即使是分期建設、分期投入生產或者使用的建設項目，《條例》第十八條、《驗收辦法》第七條第三款規定還都規定：“其相應的環境保護設施應當分期驗收”；其配套建設的環境保護設施經驗收合格，方可投入生產或者使用，特別是《條例》第十九條第一款的確切前提性規定：“未經驗收或者驗收不合格的，不得投入生產或者使用”。
驗收到底是要做什么，《驗收辦法》第四條細致規定：編制驗收報告，公開相關信息，接受社會監督，確保建設項目需要配套建設的環境保護設施與主體工程同時投產或者使用，并對驗收內容、結論和所公開信息的真實性、準確性和完整性負責，不得在驗收過程中弄虛作假；并且應當有“驗收報告分為驗收監測（調查）報告、驗收意見和其他需要說明的事項等三項內容”。第十條對“其他需要說明的事項”予以規定：建設單位應當如實記載環境保護設施設計、施工和驗收過程簡況、環境影響報告書（表）及其審批部門審批決定中提出的除環境保護設施外的其他環境保護對策措施的實施情況，以及整改工作情況等。
為避免理解及執行分歧，第十條又就環境保護設施予以明確：指防治環境污染和生態破壞以及開展環境監測所需的裝置、設備和工程設施等。也就將有些人質疑本案企業以生產原生金礦石的生態破壞為主排除在外。按照第五條的規定，建設項目竣工后，建設單位應當如實查驗、監測、記載建設項目環境保護設施的建設和調試情況，編制驗收監測（調查）報告。以排放污染物為主的建設項目，參照《建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類》編制驗收監測報告；主要對生態造成影響的建設項目，按照《建設項目竣工環境保護驗收技術規范 生態影響類》編制驗收調查報告。
法律絕不容忍也不接受以長期調試為借口掩護的階段性生產而違法排污，雖沒有明確規定建設期限，但明文規定了驗收期限的長度。《驗收辦法》第十二條規定，驗收期限是指自建設項目環境保護設施竣工之日起至建設單位向社會公開驗收報告之日止的時間；除需要取得排污許可證的水和大氣污染防治設施外，其他環境保護設施的驗收期限一般不超過 3 個月；需要對該類環境保護設施進行調試或者整改的，驗收期限可以適當延期，但最長不超過 12 個月。
違反規定，《監管辦法》第十四條規定，建設項目需要配套建設的環境保護設施未按環境影響評價文件及批復要求建設，主體工程正式投入生產或者使用的，由環境保護部門依法責令停止生產或者使用，處以罰款。第十六條規定，建設單位不公開或者不如實公開建設項目環境信息的，由環境保護部門責令公開，處以罰款，并予以公告。《驗收辦法》第十六條規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，建設項目已投入生產或者使用的，或者在驗收中弄虛作假的，或者建設單位未依法向社會公開驗收報告的，縣級以上環境保護主管部門應當依照《條例》的規定予以處罰，并將建設項目有關環境違法信息及時記入誠信檔案，及時向社會公開違法者名單。
從案調查看，是否編制驗收報告、公開相關信息，環境保護設施是否與主體工程同時投產或者使用，是否如實記載了環境保護設施設計、施工和驗收過程簡況、其他環境保護對策措施實施情況，并不明確；從建設至今長達十幾年，很可能存在分期建設及驗收問題，但調查未涉及；但企業既然未驗收，也就絕不能投入生產或者使用，更不能多次進行階段性生產開采作業，而且依據其稱遵守三同時的要求：建設項目2018年 11 月建成，環境保護設施也當同時建成，自竣工之日起至公開驗收報告之日的時間已超過一年。
四是遵守調試規定。《驗收辦法》第六條明晃晃規定：“環境保護設施未與主體工程同時建成的，或者應當取得排污許可證但未取得的”，建設單位不得對該建設項目環境保護設施進行調試；需要對建設項目配套建設的環境保護設施進行調試的，建設單位“應當確保調試期間污染物排放符合國家和地方有關污染物排放標準和排污許可等相關管理規定”；調試期間，建設單位“應當對環境保護設施運行情況和建設項目對環境的影響進行監測”。驗收監測應當在確保主體工程調試工況穩定、環境保護設施運行正常的情況下進行，并如實記錄監測時的實際工況。
需要明確的是，未取得排污許可證不得調試。如《驗收辦法》第六條的規定。第十四條具體為：納入排污許可管理的建設項目，排污單位應當在項目產生實際污染物排放之前，按照國家排污許可有關管理規定要求，申請排污許可證，不得無證排污或不按證排污；建設項目驗收報告中與污染物排放相關的主要內容應當納入該項目驗收完成當年排污許可證執行年報。
《排污許可管理條例》第二條集大成規定，“依照法律規定實行排污許可管理的企業事業單位和其他生產經營者（以下稱排污單位），應當依照本條例規定申請取得排污許可證；未取得排污許可證的，不得排放污染物”。而且第二十五條規定，生態環境主管部門應當加強對排污許可的事中事后監管，將排污許可執法檢查納入生態環境執法年度計劃。存在“未取得排污許可證排放污染物”，第三十三條規定，“由生態環境主管部門責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉”。
顯然，本案企業違反依證排污，獲得環評批復只是申領許可證的條件之一，調查也未涉及。
以排污許可達標排放為核心的事后監管
《監管辦法》第二條規定了事后監管定義，即建設項目環境保護事后監督管理是指環境保護部門對本行政區域內的建設項目正式投入生產或使用后，遵守環境保護法律法規情況，以及按照相關要求開展環境影響后評價情況的監督管理。時限為：正式投入生產或使用后；任務為：遵守環境保護法律法規情況，以及按照相關要求開展環境影響后評價情況的監督管理。任務的主要具體依據，第三條規定，事后監督管理的主要依據是依法取得的排污許可證、經批準的環境影響評價文件及批復文件、環境影響后評價提出的改進措施、環境保護有關法律法規的要求和技術標準規范。任務的具體主要內容，第六條規定，事后監督管理的內容主要是，生產經營單位遵守環境保護法律、法規的情況進行監督管理；產生長期性、累積性和不確定性環境影響的水利、水電、采掘、港口、鐵路、冶金、石化、化工以及核設施、核技術利用和鈾礦冶等編制環境影響報告書的建設項目，生產經營單位開展環境影響后評價及落實相應改進措施的情況。
由此，得出的結論是，本案企業可能存在多個環境違法行為：違反初步設計及其落實、違反調試規定、違反分期建設規定……但調查確定的有：違反竣工驗收及期限、違反排污許可規定；可實施處罰的有：依據《條例》第二十三條第一款的規定：“需要配套建設的環境保護設施……未經驗收……，建設項目即投入生產或者使用……由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處 20 萬元以上 100 萬元以下的罰款；逾期不改正的，處 100 萬元以上 200 萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處 5 萬元以上 20 萬元以下的罰款；造成重大環境污染或者生態破壞的，責令停止生產或者使用，或者報經有批準權的人民政府批準，責令關閉”。因而，本案的處罰適用條款是合適的，還要對有關責任人予以處罰。
來源：中國環境APP